Ustanawianie SCT – lekcje z Wielkiej Brytanii i Warszawy

Ustanowienie Strefy Czystego Transportu¹ (SCT) jest złożone technicznie i stanowi wyzwanie organizacyjne, dlatego też zebranie solidnych argumentów za wprowadzeniem Strefy ma decydujące znaczenie dla jej powodzenia. W tym opracowaniu przedstawiamy niektóre z kluczowych wniosków, jakie wyciągnęliśmy z naszych doświadczeń w miastach w Wielkiej Brytanii takich jak Bradford i Southampton, a także ze współpracy z Urzędem m. st. Warszawy przy planowaniu warszawskiej Strefy.

Strefy Czystego Transportu działają w wielu miastach Wielkiej Brytanii. Miasta te zostały zobowiązane do przeprowadzenia analizy wpływu Strefy, a następnie ustanowienia SCT, jeśli ta analiza potwierdzała, że doprowadzi ono do redukcji stężenia dwutlenku azotu w powietrzu.  Strefy opierają się na pobieraniu opłat od użytkowników dróg – co oznacza, że dla pojazdów niespełniających określonych wymogów wjazd do Strefy jest płatny – a normy emisji dopuszczalne w Strefach zostały ustalone na szczeblu krajowym. Wjazd do Stref można egzekwować za pomocą technologii automatycznego rozpoznawania tablic rejestracyjnych połączonej z krajową bazą danych rejestracyjnych pojazdów. Podsumowując, istnieją pewne różnice w stosunku do sytuacji w Polsce, jednak w ogólnym zarysie proces opracowywania schematu Strefy Czystego Transportu jest podobny.

Planowanie SCT
Proces planowania Strefy Czystego Transportu nie musi być liniowy i z reguły składa się z kilku etapów, w których rozważane są różne schematy. Ocena tych schematów pozwala wybrać dla miasta najbardziej efektywną formę Strefy.

Zasadniczo dwa najważniejsze źródła argumentów za wyborem określonego schematu Strefy to:

• ocena wpływu na ruch i zanieczyszczenie powietrza,
• analiza ekonomicznych skutków wprowadzenia Strefy: kosztów i zysków oraz tego, na jakie grupy społeczne i w jaki sposób wpłynie jej ustanowienie.

Opracowując scenariusze wprowadzania i funkcjonowania SCT, warto najpierw przygotować dłuższą listę opartą na naszym rozumieniu problemów z zanieczyszczeniami z transportu w mieście – z w uwzględnieniem miejsc, gdzie emisje są największe, typów pojazdów, które odpowiadają za zanieczyszczenia i rozwiązań, które będą politycznie akceptowalne. Następnym krokiem jest zawężenie tej listy z pomocą narzędzi jakościowych, na przykład analizy wielokryterialnej – tak, by móc skoncentrować się na najbardziej prawdopodobnych opcjach, które chcemy poddać dalszej ocenie.

Ocena wpływu
Ocena wprowadzenia Strefy koncentruje się na wpływie na poziom zanieczyszczeń w powietrzu, ponieważ ich ograniczenie jest głównym celem ustanawiania SCT. Kluczowymi etapami tej oceny są:

1. określenie wpływu SCT na przepływy ruchu oraz na skład floty pojazdów;
2. zbadanie, jak te czynniki przełożą się na emisje z transportu;
3. określenie, jaki będzie wpływ zmian w emisjach na koncentrację zanieczyszczeń w powietrzu.

Pierwszy z tych kroków można uznać za największe wyzwanie, wymaga bowiem oszacowania liczby osób, które wymienią samochód na nowszy lub zmienią swoje nawyki transportowe w reakcji na konkretny schemat Strefy.

W tym celu można wykorzystać dane na temat skutków wprowadzenia podobnych Stref w innych miastach, szczegółowe badania reakcji behawioralnych lub modele transportu, które pozwolą ocenić zmiany w nawykach transportowych wywołane przez wprowadzenie SCT. W naszych działaniach w Wielkiej Brytanii głównym źródłem tych informacji były miejskie modele transportu uzupełnione badaniami.  W Warszawie jednak model transportu, którym dysponowały władze, nie został opracowany z myślą o przeprowadzaniu tego rodzaju ocen. W związku z tym w tym wypadku zestawiliśmy informacje na temat reakcji na wprowadzenie Stref w Wielkiej Brytanii, wyniki lokalnych badań i grupy fokusowej z przedstawicielami lokalnego biznesu, a także analizy miejskiego modelu transportu.

Kolejnym krokiem jest określenie wpływu spodziewanych zmian w zachowaniach mieszkańców na emisje zanieczyszczeń z transportu. Kluczowe dla powodzenia tego etapu prac są szczegółowe dane na temat ruchu drogowego i składu floty pojazdów w mieście – także w tym wypadku idealnym źródłem tego rodzaju informacji są modele transportu: wykorzystaliśmy je zarówno w naszych działaniach w Wielkiej Brytanii, jak i w Warszawie. Dane te są następnie zestawiane ze współczynnikami emisji z pojazdów, które z reguły pochodzą z COPERT – europejskiego² narzędzia do obliczania emisji z transportu. Ostatnio jednak w niektórych naszych działaniach w Wielkiej Brytanii i Warszawie modyfikowaliśmy te dane z wykorzystaniem pomiarów rzeczywistych emisji ze zdalnych urządzeń pomiarowych. Dzięki danym, które w przeciwnym wypadku nie zostałyby wychwycone, pomiary te pozwalają szczegółowo poznać lokalną flotę pojazdów i jej profil emisji.

Pomiar rzeczywistych emisji z pojazdów (fot. Ricardo)

Tak oszacowane zmiany w emisjach zanieczyszczeń są następnie przetwarzane przez model rozproszenia emisji w powietrzu oraz łączone z danymi na temat emisji ze źródeł innych niż transport, często nazywanych także źródłami tła. Uzyskanie tych informacji może być trudne. W Wielkiej Brytanii na szczeblu centralnym mamy dostęp do danych dotyczących zarówno emisji, jak i koncentracji zanieczyszczeń, z dokładnością co do 1 km na terenie całego kraju.  Na potrzeby naszych działań w Warszawie takie informacje nie były dostępne, więc skorzystaliśmy z danych satelitarnych o niskiej rozdzielczości oraz danych z monitoringu jakości powietrza, aby uzyskać koncentracje zanieczyszczeń ze źródeł tła, które uzupełniły obraz uzyskany na podstawie modelowania emisji z transportu.

Każda ocena oparta na modelowaniu jest obarczona niepewnością – w tym wypadku dotyczy to zwłaszcza założeń co do zmian zachowań. Skala tej niepewności i jej wpływ na rezultaty analiz również są ważnymi elementami oceny wpływu. Najczęściej uwzględnia się je wykorzystując analizę wrażliwości – polega ona na zmianie jednego z założeń i zbadaniu wpływu tej zmiany na całościową ocenę. Przykładowo, możemy zobaczyć, jak zmieni się skuteczność Strefy, jeśli zwiększymy założoną liczbę pojazdów, które będą omijać obszar SCT.

Podsumowując, dla Warszawy przygotowaliśmy model Strefy wykorzystujący informacje z kilku kluczowych źródeł, w tym z miejskiego modelu transportu, danych satelitarnych dotyczących zanieczyszczeń tła oraz zdalnych pomiarów rzeczywistych emisji z lokalnych pojazdów. Założenia dotyczące zmian zachowań oparto na doświadczeniach z tworzenia Strefy Ultra Niskiej Emisji (Ultra Low Emission Zone) w Londynie i uzupełniono analizą wrażliwości.

Modelowane zanieczyszczenie powietrza w Warszawie bez SCT w centrum (po lewej) i z nią (opracowanie i grafika: Ricardo)

Budowanie argumentacji ekonomicznej
Analiza kosztów i korzyści (ang. Cost Benefit Analysis) jest podstawą argumentacji ekonomicznej za wprowadzeniem SCT. Jej celem jest ujęcie wszystkich efektów ustanowienia Strefy w wartościach pieniężnych i ustalenie, czy korzyści z niej przewyższają jej koszty. Opracowaliśmy nasz własny model takiej analizy, specjalnie dostosowany do specyfiki Stref – wykorzystywaliśmy go zarówno w Wielkiej Brytanii, jak i Warszawie, a jego kluczowe składniki to:  

• skutki zdrowotne – wyrażony w kwotach wpływ prognozowanych zmian w emisjach zanieczyszczeń na śmiertelność i zachorowalność;
• koszty wymiany pojazdów na zgodne z wymogami SCT;
• zmiany w kosztach  operacyjnych samochodów spalinowych i innych oraz zmiany w emisjach gazów cieplarnianych związane z wymianą pojazdów;
• wpływ wprowadzenia SCT na jakość życia spowodowany ograniczeniami w przemieszczaniu (tj. utracona wartość aktywności, z których trzeba zrezygnować);
• zmiany w czasie podróży spowodowane omijaniem obszaru Strefy;
• koszty wdrożenia Strefy.

Ocena skutków zdrowotnych wykorzystuje wyniki modelowania zmian w zanieczyszczeniu powietrza połączone ze standardowymi metodologiami stosowanymi przez Komisję Europejską i Europejską Agencję Środowiskową do obliczania kwot kosztów zdrowotnych. Oszacowanie kosztów wymiany pojazdów i kosztów operacyjnych wymaga danych o lokalnej flocie pojazdów, pozyskanych z systemów rozpoznawania tablic rejestracyjnych (wykorzystywanych również w modelowaniu zmian w zanieczyszczeniu powietrza) i danych o zarejestrowanych pojazdach – tak, by określić, ile i jakiego rodzaju samochodów wymaga wymiany. Następnie te informacje łączy się z danymi o cenach pojazdów (zarówno nowych, jak i używanych) oraz cenach paliw. W Wielkiej Brytanii dysponujemy szczegółową bazą tych danych, budowaną przez wiele lat. W przypadku Warszawy skorygowaliśmy te dane z wykorzystaniem informacji o cenach, które byliśmy w stanie uzyskać dla polskiego rynku. Z kolei określenie wpływu Strefy na jakość życia i zmian w czasie dojazdu wymaga wykorzystania danych z miejskiego modelu transportu, Koszty implementacji są zwykle szacowane przez władze miasta i opierają się głownie na kosztach kontroli wjazdu do Strefy.

Warto jednak pamiętać, że analiza kosztów i korzyści wykorzystuje dane w zagregowanej formie – oznacza to, że może ona ukrywać nierówności w dystrybucji tych kosztów i korzyści. Jak więc dowiedzieć się, czy niektóre grupy społeczne poniosą wyższe niż inne koszty lub uzyskają wyższe korzyści z wprowadzenia Strefy? Pozwala na to tak zwana analiza dystrybucji. Na przykład dystrybucja korzyści z poprawy jakości powietrza może zostać oszacowana poprzez nałożenie mapy zmian emisji na mapę z danymi demograficznymi, co pozwala zobaczyć, kto zamieszkuje rejony, gdzie poprawa jakości powietrza będzie największa. Podobnie można podejść do kosztów wymiany pojazdów, badając profil demograficzny posiadaczy samochodów, które trzeba będzie wymienić, oraz koszty, jakie poniosą te osoby.

Analiza dystrybucji może być bardzo pomocna w radzeniu sobie z politycznymi wyzwaniami, jakie wiążą się z wprowadzeniem Strefy, ponieważ pozwala władzom zrozumieć, na jakie grupy najbardziej ono wpłynie. Można również wykorzystać jej wyniki do opracowania narzędzi wsparcia dopasowanych do potrzeb. Przykładowo, małe przedsiębiorstwa mogą nie radzić sobie z kosztami wymiany pojazdów – w tym wypadku system grantów na ten cel może pomóc zwiększyć społeczną akceptację Strefy. Dane wykorzystane w analizie kosztów i korzyści mogą też posłużyć do oszacowania, jakie kwoty byłyby potrzebne, by wesprzeć mieszkańców i przedsiębiorców w wymianie samochodów na nowsze. Inną zachętą do wymiany pojazdu, może być system dopłat za złomowanie starych pojazdów, w którym właściciele otrzymują bony o wartości zależnej od wartości zezłomowanego samochodu, do wykorzystania w transporcie publicznym lub systemach carsharingu.

Dobrym przykładem zbudowania mocnej argumentacji ekonomicznej za wprowadzeniem Strefy Czystego Transportu jest analiza, jaką wykonaliśmy w Bradford w Wielkiej Brytanii. Analiza dystrybucji wykazała, że małe lokalne firmy transportowe będą szczególnie dotknięte zmianami. Oszacowaliśmy więc wydatki potrzebne, by mogły one wymienić pojazdy na zgodne z wymogami Strefy, a następnie pomogliśmy opracować system grantów na ten cel. Łącznie od władz centralnych udało się pozyskać 43 miliony funtów na granty i na dodatkowe narzędzia wsparcia.

Grafika z kampanii promującej Strefę Czystego Transportu w Bradford i związane z nią narzędzia wsparcia dla lokalnych przedsiębiorców (źródło: Ricardo)

Skuteczne komunikowanie
Ostatnim krokiem, który trzeba wykonać, by wprowadzenie Strefy zakończyło się sukcesem jest konsultowanie i komunikowanie jej założeń. Tutaj także rzeczowe dowody mają decydujące znaczenie, ponieważ ich wykorzystanie umożliwia efektywną komunikację i zaangażowanie mieszkańców poprzez:

• wyraźne wskazanie, na czym polega problem i dlaczego Strefa jest potrzebna, by go rozwiązać;
• wyjaśnienie, jakie opcje były brane pod uwagę i jakie względy zdecydowały o wyborze zaproponowanej formuły Strefy;
• opisanie spodziewanych korzyści i kosztów;
• określenie, jakie grupy będą najbardziej dotknięte zmianami i jakie działania są planowane, by złagodzić negatywne skutki tych zmian.

Dysponując jasnymi argumentami i dowodami na poparcie naszych wyborów możemy pozyskać wsparcie kluczowych interesariuszy i zdobywać poparcie społeczne dla proponowanych rozwiązań. Ludzie chcą wiedzieć, co będzie dla nich oznaczać wprowadzenie Strefy i w jaki sposób ich interesy zostały wzięte pod uwagę – niezależnie od tego, czy są przedsiębiorcami, czy po prostu mieszkańcami.

Wola decydentów jest prawdopodobnie najważniejszym warunkiem powodzenia ustanowienia Strefy Czystego Transportu, ale oparcie propozycji na solidnej bazie dowodów i danych plasuje się tuż za nią, na drugim miejscu – zresztą to właśnie ta baza może pomóc zbudować poparcie władz samorządowych w początkowej fazie prac nad Strefą.

(zdjęcie: materiały własne autora)

Dr Guy Hitchcock, Dyrektor Techniczny ds. Niskoemisyjnych Miast, Ricardo

(zdjęcie ilustracyjne: Ricardo)

1. W Wielkiej Brytanii funkcjonuje określenie Clean Air Zone – dosłownie „Strefa Czystego Powietrza” (przyp. red.).
2. Jego działanie jest koordynowane przez Europejską Agencję Środowiskową (przyp. red.).